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作者|李益文 來源|時(shí)代財(cái)經(jīng)APP(ID：tf-app)

意料之中，浙江宣布全?。ê贾菔袇^(qū)除外）將全面取消落戶限制政策。

根據(jù)浙江省政府官網(wǎng)近日公布的《浙江省推動(dòng)落實(shí)常住地提供基本公共服務(wù)制度 有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），7月22日起全省（杭州市區(qū)除外）全面取消落戶限制政策，同時(shí)進(jìn)一步放開放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件。

2011年，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口達(dá)9.4億峰值后，此后十余間持續(xù)走低，2022年全國(guó)人口首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。人口進(jìn)入存量時(shí)代下，各地區(qū)“人口爭(zhēng)奪”競(jìng)爭(zhēng)激烈，此前，包括杭州在內(nèi)的多地區(qū)，已將直接落戶條件放寬至大專。

放眼全國(guó)，江西省、湖北?。ǔ錆h外）、山東省均已在全省范圍內(nèi)，基本放開落戶政策。安徽省則早在2017年就全面放開除合肥以外其他所有城市落戶限制。江蘇除南京、蘇州兩市外，其他區(qū)市均已全面取消落戶限制，此外上海也在積極推進(jìn)人才引進(jìn)。

但浙江省此次動(dòng)作不同。根據(jù)《方案》，浙江將進(jìn)一步暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市渠道，包括放開放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，健全新型居住證制度2項(xiàng)任務(wù)。而根據(jù)浙江省政府辦公廳發(fā)布的《方案》政策解讀，這是浙江省首個(gè)系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)施方案，也是全國(guó)層面走在前列的提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量的省域?qū)嵺`。

換而言之，浙江此次的發(fā)力點(diǎn)是“搶農(nóng)民”。

值得注意的是，浙江此次戶籍改革前，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)蔡昉曾呼吁，通過戶籍制度改革來釋放農(nóng)民工消費(fèi)需求。其表示，1.8億農(nóng)民工或可釋放消費(fèi)近2萬(wàn)億元。

對(duì)此，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明向時(shí)代財(cái)經(jīng)表示，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是國(guó)家的大政方針，也是十四五規(guī)劃當(dāng)中一個(gè)重要的任務(wù)。浙江省作為中國(guó)最早的共同富裕示范省，目前在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，已經(jīng)走了全國(guó)前面。

“農(nóng)民進(jìn)城既可以為城市帶來充足勞動(dòng)力，也能協(xié)調(diào)農(nóng)村資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。”蔡繼明進(jìn)一步解釋道，農(nóng)民進(jìn)城需要的是保障各項(xiàng)權(quán)益，平等享受城市服務(wù)，而不是緊盯著農(nóng)民錢袋子，想方設(shè)法將其掏空。

在蔡繼明看來，在目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，當(dāng)務(wù)之急是保證進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)。

圖片來源：時(shí)代財(cái)經(jīng)拍攝

一

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最有效的措施是保障就業(yè)

2022年，浙江以37萬(wàn)常住人口增量位居全國(guó)榜首。數(shù)據(jù)顯示，2022年末，浙江全省常住人口為6577萬(wàn)人，位居全國(guó)第8，與2021年末常住人口6540萬(wàn)人相比，增加37萬(wàn)人。值得注意的是，數(shù)據(jù)顯示，2022年浙江全省出生人口為41.2萬(wàn)人，死亡人口為40.9萬(wàn)人，自然增加人口為0.3萬(wàn)人。由此可見，浙江人口增長(zhǎng)主要?dú)w功于人口流入。

但按預(yù)期目標(biāo)，浙江僅杭州、溫州兩市的發(fā)展就需年均增長(zhǎng)43.3萬(wàn)人，以目前的人口增速，相差較遠(yuǎn)。

2022年，杭州喊出“躋身國(guó)內(nèi)一線城市”的口號(hào)，并表示要力爭(zhēng)全市生產(chǎn)總值達(dá)到2.5萬(wàn)億元。同期，杭州市投資促進(jìn)局官網(wǎng)發(fā)文提到，拋開人口談GDP是不全面的。廣州、深圳超出杭州至少500萬(wàn)人；北京、上海、重慶人口更是杭州的1.8倍-2.6倍。文章表示，“杭州（GDP）沖刺2.5萬(wàn)億，仍需“引人”與“提質(zhì)”兩條腿走路”。

而以目前人口增速來看，杭州市仍與既定目標(biāo)有不小差距。《杭州市人口發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中提到，常住人口預(yù)計(jì)從2020年1196.5萬(wàn)人增長(zhǎng)到2025年1370 萬(wàn)人。換而言之，“十四五”時(shí)期年均增長(zhǎng)需達(dá)到34.7萬(wàn)人。但實(shí)際上，2021年和2022年常住人口共計(jì)增長(zhǎng)41.1萬(wàn)人，與預(yù)期目標(biāo)之間的缺口高達(dá)28.3萬(wàn)。

同樣，作為浙江人口規(guī)模第二的城市，溫州市也面臨人口對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐力不足的情況。《溫州市人口發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃）提到，現(xiàn)有人口總量對(duì)于提升城市能級(jí)支撐不足，對(duì)標(biāo)“千年商港、幸福溫州”等城市戰(zhàn)略定位存在客觀差距， 人口規(guī)模迫切需要再上一個(gè)大臺(tái)階。

目前溫州市常住人口撫養(yǎng)比趨增，15-59歲勞動(dòng)力人口占比逐年下降，常住人口撫養(yǎng)比十年間提升12.61個(gè)百分點(diǎn)，“一老一小”福利型人口擴(kuò)張持續(xù)加劇公共服務(wù)壓力。《規(guī)劃》顯示，到2025年，溫州市常住人口將力爭(zhēng)達(dá)到1000萬(wàn)人。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年普查時(shí)點(diǎn)溫州市常住人口總量為957.29萬(wàn)人，若達(dá)《規(guī)劃目標(biāo)》，溫州需年均增長(zhǎng)約8.6萬(wàn)人。但2022年，溫州市人口為967.9萬(wàn)，未達(dá)預(yù)期。

“農(nóng)民投資的能力有限，其較低的收入也限制了消費(fèi)。”蔡繼明認(rèn)為，但農(nóng)民進(jìn)城可以提供勞動(dòng)力，這恰恰是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，特別是在全國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)，勞動(dòng)力人口多年下滑的情況下。

蔡繼明表示，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城容易，難得的是把農(nóng)民留下來。因無(wú)法平等享受城市基本公共服務(wù)，缺乏基使本社會(huì)保障，農(nóng)民出現(xiàn)“青年進(jìn)城，中年返鄉(xiāng)”的現(xiàn)象，這很大程度上限制了農(nóng)民就業(yè)年限。“如能讓農(nóng)民進(jìn)城安居樂業(yè)，將極大延長(zhǎng)農(nóng)民勞動(dòng)年限，一定程度上緩解勞動(dòng)人口的減少。”

此次浙江發(fā)布的《方案》中，除直接取消落戶限制外，還配套有配偶等直系親屬隨遷政策。《方案》還承諾，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)保障，完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系；將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍，建立按常住人口規(guī)模配置教育資源機(jī)制；進(jìn)一步完善醫(yī)療保障，擴(kuò)大社保范圍。

此外，時(shí)代財(cái)經(jīng)記者還注意到，《方案》將就業(yè)保障放在了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)保障中的首要位置。蔡繼明表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最有效的措施就是保障就業(yè)，如果沒有就業(yè)農(nóng)民作為勞動(dòng)力的價(jià)值就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。目前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體已吸納80%以上就業(yè)，當(dāng)下的就業(yè)壓力下，鼓勵(lì)恢復(fù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)才能穩(wěn)住就業(yè)，農(nóng)民才有進(jìn)城機(jī)會(huì)。

另一個(gè)值得注意的點(diǎn)是，浙江《方案》中提到，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動(dòng)技能素質(zhì)。深入推進(jìn)“金藍(lán)領(lǐng)”職業(yè)技能提升行動(dòng)，強(qiáng)化企業(yè)等用人單位主體作用，支持職業(yè)院校、技工院校、職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校、成人學(xué)校等開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)實(shí)用型專業(yè)技能人才培養(yǎng)。

而今年5月召開的二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加快建設(shè)以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為支撐的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化。隨后，光明網(wǎng)刊文稱，人力資本積累日漸雄厚，是未來經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主動(dòng)力源。

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二

土地流轉(zhuǎn)才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

進(jìn)城農(nóng)民土地如何處理？《方案》提到，要依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，不得以退出上述權(quán)益作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

蔡繼明向時(shí)代財(cái)經(jīng)表示，農(nóng)民進(jìn)城后，還應(yīng)該考慮允許他們?cè)谧栽笚l件下自由轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)。

蔡繼明認(rèn)為，目前，城鄉(xiāng)居民收入差距正逐步收窄，但財(cái)產(chǎn)性收入差距卻始終高起，一個(gè)重要原因是因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)土地的用益物權(quán)受到了限制。即使允許其土地使用權(quán)可以抵押，但因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)范圍的限制，其價(jià)值遠(yuǎn)被低估。在蔡繼明看來，允許農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)在城鄉(xiāng)之間更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，有助于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的提高。

《2022年浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，浙江城鎮(zhèn)居民人均工資性收入39718元，人均經(jīng)營(yíng)凈收入10233元，人均財(cái)產(chǎn)凈收入10397元。農(nóng)村居民人均工資性收入22687元，人均經(jīng)營(yíng)凈收入9149元，人均財(cái)產(chǎn)凈收入1177元。從數(shù)據(jù)上看，浙江省城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口的人均工資性收入比值約為1.75，人均經(jīng)營(yíng)凈收入比值約為1.12，但人均財(cái)產(chǎn)凈收入比值可達(dá)8.83。

“農(nóng)民是很有理性的，并不是像某些人想象的那般短視。”蔡繼明稱，允許土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民也會(huì)待價(jià)而沽。至于那些強(qiáng)征、強(qiáng)賣，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為，政府是有責(zé)任有義務(wù)加以阻止、整治的。

光明網(wǎng)2022年的報(bào)道稱，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果顯示，2019年年底，我國(guó)耕地面積為19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。具體到“七山一水兩分田”的浙江，人均耕地面積更少，中國(guó)自然資源報(bào)2018年的報(bào)道稱，浙江省耕地資源少、分布散，現(xiàn)狀人均耕地只有0.34畝，約為全國(guó)人均耕地的24%。

除去非農(nóng)戶口，浙江農(nóng)民人均耕地面積也不大。據(jù)浙江省2018年發(fā)布《浙江農(nóng)戶類型與農(nóng)業(yè)收入關(guān)系研究》一文顯示，浙江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶戶均人口 3.52 人，戶均實(shí)際經(jīng)營(yíng)耕地面積 2.57，人均經(jīng)營(yíng)耕地面積 0.73 畝。

在蔡繼明看來，農(nóng)民市民化和允許土地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要一步。只有農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城，讓農(nóng)業(yè)土地集中經(jīng)營(yíng)，才有可能實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，農(nóng)民才能靠農(nóng)業(yè)致富，才能真正成為社會(huì)穩(wěn)定器。

編者按：本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)：時(shí)代財(cái)經(jīng)APP(ID：tf-app)，作者：李益文