（圖片來源：攝圖網）

作者|王云輝、陳雪 來源|未來城市研究院(ID：gh_e20e6bd98091)

國家數據局還未落地，地方政府主導的數據集團已經在搶跑入場。

2023年7月5日，成都數據集團股份有限公司（以下簡稱成都數據集團）正式掛牌。

成都數據集團注冊資本40億元，由成都市大數據集團股份有限公司改組成立，是成渝地區首家以數據為核心業務的國企集團。

至此，全國以省市兩級政府為推動主體，以數據要素市場化配置功能性平臺公司為主要載體形式，以“數據集團”為名稱的公司，累計已經達到13家：

這13家公司中，超過一半是在最近1年半以內，完成的組建或改組。

（注：以上信息根據工商信息數據及官方信息統計整理。其中部分數據集團的前身公司，成立存續時間已有多年，但此處以集團化重組的工商登記時間或掛牌時間為準。）

毫無疑問，未來幾個月乃至數年，全國還會有更多地方政府，以類似方式組建或改組數據集團。

一

數據治理亟待統一

數據要素是數字經濟的核心，也即將成為與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素一樣重要的“第五生產要素”。

根據國家工信安全發展研究中心數據，2021年我國數據要素行業市場規模為815億元，預計到2025年將達到1749億元左右。

然而，如果認真觀察，中國的數據治理，整體還處于混沌狀態。

最根本的問題在于，數據的權屬尚有爭議，立法難度較大。需要有專門機構來推動立法，并推動建立全國統一的數據要素市場，規范數據治理。

2023年3月10日，十四屆全國人大一次會議舉行第三次全體會議，表決通過了《國務院機構改革方案》。

組建國家數據局，正是該方案倍受關注的重大舉措之一。

《方案》中明確，國家數據局正是未來協調推進數據基礎制度建設，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等職能的主體。

但時至今日，國家數據局仍在籌備中，尚未正式掛牌。

據最新消息，中國聯通董事長劉烈宏即將調任，成為國家數據局的首任掌舵人。

據公開資料，劉烈宏是成都人，先后在中國電子科技集團、網信辦、工信部、中國聯通等單位任職，是懂數據懂網絡的專家型官員。同時，劉烈宏在中國聯通任職期間，還兼任了招聯消費金融有限公司的董事長。通信運營商是國內最主要的數據生產商，消費金融公司分則是比較典型的數據使用主體，市場分析認為，這可能意味著劉烈宏對數據產業會有更深入的了解，對數據治理也會有更清晰的理解。

但在國家數據局正式開展工作、全國統一制度出臺之前，由于沒有統一思路，各地的數據管理工作，還只能依賴于當地行政主官的認知理解與重視程度，各自摸石頭過河。

就目前，各地主要的方式有以下幾種：

1、組建數據局等承擔數據管理職能的政府機關。

據統計，截至2019年6月，在全國31個省級行政區中，已有18個省設有省級大數據管理機構，占比58%。全國333個地級行政單位中共有208個地區設有大數據管理機構，占比62.5%。

2、組建大數據中心等同時承擔大數據管理與數據要素配置職能，有行政級別的事業單位。

3、組建以公司身份，進行數據要素配置的數據交易所。

截至2022年底，國內由副省級以上政府牽頭組建的數據交易所已超過30家。

4、組建以公司身份，進行數據要素配置的國資控股數據公司。

截至2022年底，全國數據交易類企業已超過9.2萬家。

但在不同地方政府的具體工作中，思路與策略都差異巨大。

有的省市既組建了數據局，也組建了數據中心、數據交易所和數據公司。

有的省市則只組建了大數據中心和數據公司，卻并未組建數據局。

在機構名稱上，有數據局，有數據發展局、也有數據管理局。

在行政級別上，有的高半級，有的低半級。比如省級大數據管理部門，既有正廳規格，也有副廳規格。

在管理歸口上，也并不統一，比如有的隸屬經濟和信息化局，有的隸屬于網信辦。

在主要職能上，有的關注行政管理，有的關注產業引導，有的聚焦政務信息化，有的偏重市場發展。

二

變革將近，三大看點

國家數據局成立后，各地的數據治理工作都將迎來全新變局。

它將倒逼各地市政府在數據空白填補、職能劃分、職責明確、資源整合、產業布局上進行統籌規劃、改革升級。

其中，當下值得關注的幾個要點是：

1、行政與市場分離，數據要素與非數據要素分離。

在此之前，在絕大多數城市，以上兩個問題都是模糊的，甚至混亂的。

比如，在很多地方，原本應該由數據局承擔的行政職能，和應該由數據公司來承擔的市場職能，都是由一個身份模糊的大數據中心來同時肩負。

而且，在實際的工作過程中，很多大數據中心和國資數據公司，除了大數據的確權、配置、交易等工作外，還“順帶”承接了大量的政府信息化或企業信息化工作，甚至變成為后者為工作重心。

這些問題，未來都需要一一厘清。

當下各個城市將原有的數據公司進行集團化重組，正是這一趨勢下的潮流之一。

2、數據如何走向統一治理？

公共數據的治理與運營，是一個涉及法律、隱私、政策、市場、產權、安全等多學科、多領域的復雜前沿性課題。

對于政府來說，數據是電子政務的基石。

對于用戶來說，數據是個人的隱私。

對于市場來說，數據是流動的資產。

不同屬性的交疊，導致在實際應用過程中，數據的使用成為了一個非常復雜的問題。

除去大量復雜的數據確權、價值挖掘和分配、產業鏈治理、數據交易等專業問題不談，對于政府來說，最直接也最艱巨的一個問題就是：“數據孤島”。

橫向來看，各個部門相互割裂；縱向來看，從國家到省市區縣鄉，不同層級的數據之間也壁壘重重。

只有打破孤島，實現數據的統一治理，數據局的價值才能真正得以體現。

但這也注定是一條需要很長時間，一步步逐漸推進的艱巨工作，不會一蹴而就。

3、數據管理“城市化”。

以城市為主體，對市民的數據進行統一管理與服務，有可能成為未來的新趨勢與新常態。

7月9日，上海就剛剛宣布，上海市大數據中心在上海市委、市政府部署下，正在加快推進“隨申碼”向“城市碼”的功能升級，構建“一人一碼、一企一碼、一物一碼”全方位的城市服務和治理體系。

上海也將因此成為中國首個實施“城市碼”的城市。

今年4月，四川省大數據中心副主任何雨就曾在2023年第一屆全國產融合作大會上表示，四川正積極探索數字改革路徑，推動數據要素市場化配置綜合化改革，“未來三個月將推出改革方案。”

現在回頭看，成都數據集團的重新組建，顯然也正是成都乃至四川加速探索數字改革，推動數據市場化改革的關鍵抓手之一。

官方信息表示，成都數據集團將圍繞“運營數據要素、服務城市戰略”總體定位，主要發揮“投融資、運營服務、生態構建”三大功能作用。

改組過程中，除原有股東單位成都產業集團和成都科服集團，新引入了5家股東單位：成都城投集團、成都交投集團、成都交子金控集團、成都設計咨詢集團、成都高投集團。這5家單位都是成都市區一級國企。

在此之前，成都可謂挑戰與機遇并存。

中國西部的數據頭雁，并不是成都，而是貴陽。

作為全國首個國家級大數據綜合試驗區，貴州創造了“三個第一，兩個率先”：發布第一部大數據地方性法規，設立第一家大數據交易所，推出第一個地方政府數據共享交換平臺；率先探索數據資源“聚通用”的發展路徑，率先建成集實景攻防演練、態勢感知、溯源反制于一體的國家大數據安全靶場。

但成都也有自己的基礎與稟賦。

2022年中國數字經濟發展百強排行榜中，成都位居第六，僅次于北京、上海、深圳、杭州和廣州。

成都是西部較早發展云計算、互聯網電商、數字消費、數字娛樂、數字政務、數字醫療、數字教育、金融科技、智慧農業、工業互聯網等相關行業的城市，積累了豐富的公共數據、行業數據、消費數據等各類數據資產，同時也提供了豐富的數據應用場景，相關人才儲備也優于其他西部城市。

同時，成都也是數字產業生態較完整的城市，涵蓋軟硬件研發、數據要素供給、數據應用、數據流通交易市場、數據流通服務、數據安全服務、數據計算服務等業態。

僅以大數據企業數量來看，成都市共計 64997 個，占整個四川大數據企業數量的 80.83%。

2017年和2021年，成都市分別出臺了《促進大數據產業發展專項政策》，從深化數字化賦能行動、支持大數據企業發展壯大、涵養產業生態等方面發力，打造“西部數都”。

2022年2月，“東數西算”工程正式啟動，成渝地區被批準建設全國一體化算力網絡國家樞紐節點“成渝樞紐”，規劃在成渝樞紐設立天府數據中心集群和重慶數據中心集群；

成都還是全國僅有的兩個投運超算和智算雙中心的城市之一。目前，天府數據中心集群已建在建數據中心約15萬機架，算力排名全球前十的成都超算中心、西部最大的人工智能計算中心成都智算中心已建成投用；

7月初，《算力券管理辦法》《成都市圍繞超算智算加快算力產業發展的政策措施實施細則》的印發，也讓成都成為中國首個出臺算力產業專項政策的城市。

7月3日，中共成都市委十四屆三次全會審議通過了《中共成都市委關于堅持科技創新引領加快建設現代化產業體系的決定》（以下簡稱《決定》），面向未來，成都破題高質量發展首要任務，構建新發展格局戰略任務，明確將通過現代化產業體系來夯實發展根基、提升發展質效.

而無論科技創新還是現代化產業發展，數據都是不可或缺的基礎之一。

面向未來，成都，能否抓住數據局成立、“東數西算”工程等機遇，成功打造“西部數都”，值得我們期待。

而在此過程中，如何持續建立健全制度基礎，培育數字經濟領先企業，打造數字產業集群，持續提升數字產業競爭力，也是成都必須解決的關鍵挑戰。

編者按：本文轉載自微信公眾號：未來城市研究院(ID：gh_e20e6bd98091)，作者：王云輝、陳雪