背景：“雙減”政策提出的任務與舉措

近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《意見》）。簡單來說，“雙減”政策就是做兩大減法，一是減輕學生作業負擔，二是壓減學科類校外培訓機構；其次，“雙減”政策的實施，能夠有效減輕學生的學業負擔，提高學生的學習興趣，使學生德、智、體、美、勞全方面發展。

《意見》的主要任務和重大措施有：一是全面壓減作業總量和時長，減輕學生過重作業負擔。健全作業管理機制，合理調控作業結構，分類明確作業總量，提高作業設計質量，加強作業完成指導。不得要求學生自批自改作業，嚴禁給家長布置或變相布置作業，嚴禁要求家長檢查、批改作業。二是提升學校課后服務水平，滿足學生多樣化需求。課后服務結束時間原則上不早于當地正常下班時間，學校可統籌安排教師實行“彈性上下班制”。三是堅持從嚴治理，全面規范校外培訓行為。各地不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構，現有學科類培訓機構統一登記為非營利性機構，線上學科類機構改為審批制，學科類培訓機構一律不得上市融資，嚴禁資本化運作，對非學科類培訓機構分類制定標準、嚴格審批。四是大力提升教育教學質量，確保學生在校內學足學好。促進義務教育優質均衡發展，充分激發辦學活力，整體提升學校辦學水平。提升課堂教學質量，嚴格按課程標準零起點教學，考試成績呈現實行等級制。保障學校課后服務條件，統籌核定編制，配足配齊教師，制定學校課后服務經費保障辦法，確保經費籌措到位，課后服務經費主要用于參與課后服務教師和相關人員的補助。

“雙減”政策的實施，將直接性的改變教育培訓市場發展格局，我國的教育培訓市場將直接進入新的變革時代。

摸底：“雙減”政策前國內的教育培訓發展現狀

我國教育培訓發展呈現五大發展歷程

我國教育培訓行業的發展歷程大致可分為5個階段。一是萌芽階段（1978-1992年），80年代初期以后，隨著參加高考人數的不斷增加，社會上出現了少數收費的高考輔導班，應廣大在職干部補習文化和青年接受高等學歷教育的需要，社會辦學機構開始舉辦一些成人高考函授輔導和自考業余輔導班，各類在職學歷教育培訓市場逐步啟動，從而形成了一股學歷教育培訓浪潮；二是初步發展階段（1992-1998年），鄧小平同志南巡講話和黨的十四大以后，我國政治經濟形勢發生了重大變化。由于政府正在逐步退出對培訓活動的直接干預，培訓服務的市場意識開始確立，培訓機構自主培訓，個人根據需要自由選擇服務，雙方市場主體地位得到體現和加強；三是開放階段（1998-2004年），隨著我國市場經濟體制改革的步伐不斷加快，很多領域己經實現和進入了高度市場化時期。教育培訓市場則是在勞動力市場、人才市場的牽引和強烈推動下形成的。2001年擴招以來，大學生就業壓力逐年加大，因此越來越多的學生選擇繼續求學深造，催生了巨大的考研培訓市場。同時，公職考錄以其鮮明的時代性和職業選擇的直接性和穩定性，在就業形勢日趨嚴峻的背景下，成為千萬學子和社會精英的首要選擇；四是轉型發展階段（2004-2019年），中國教育培訓市場形成了新東方、好未來、昂立、北大青鳥、新華等知名企業，并在市場細分上逐漸形成語言、IT、企業、少兒、公務員、研究生等相應的培訓服務市場，國內培訓企業從單一的技能教學向綜合化培訓教育集團企業發展，與國外培訓機構形成競爭。

圖表：教育培訓行業發展歷程

資料來源：前瞻產業研究院整理

如今，我國的教育培訓也迎來的新的發展階段，第五個階段是線上教育培訓爆發階段（2019年至今）。2020年年初，受新冠肺炎疫情影響，全國大中小學開學推遲，教學活動改至線上，推動在在線教育用戶規模爆發式增長，下半年疫情得到有效控制后規模有所回落但行業發展態勢仍然能良好。截至2020年12月，我國在線教育用戶規模達3.41億，占網民整體的34.6%；手機在線教育用戶規模達3.41億，占手機網民的34.6%。

圖表：2017-2020年在線教育、手機在線教育用戶規模及使用率（單位：萬人，%）

資料來源：CNNIC 前瞻產業研究院整理

教育培訓行業也順應大環境趨勢，各大機構均在2020年新冠疫情期間加快布局在線教育業務，例如新東方自2020年1月底受疫情影響線下教培點關閉后，快速將線下業務搬到了線上。行業內大市值的教育培訓公司，例如千億市值的新東方和好未來這樣的龍頭企業，大多均有在線教育業務板塊。2021年疫情雖已有所好轉，但線上教育培訓蓬勃的發展態勢并未被打破，線上教育培訓正處在爆發式增長階段。

國內教育市場格局呈現全面變革

早在雙減政策出臺前，根據模糊字節搜索結果（以“教育培訓”為搜索關鍵詞），我國現有教育培訓機構數量超過50萬家，但企業規模大多較小，大規模連鎖教育培訓機構并不多。由于國內教育行業上市較為困難，絕大多數教育培訓機構選擇在海外上市，國信證券數據顯示，2016年以前我國海外上市的教育培訓企業不超過10家，2017年起行業內企業上市步伐明顯加快，多家教育培訓公司陸續登陸港股和美股市場。2021年上半年，受政策監管影響，新上市公司數量較前些年有所下滑，截至2021年6月30日，共有65家教育培訓企業在海外上市成功。

圖表：2006-2021年教育培訓公司海外上市累計數量（單位：家）

注：統計時間截至2021年6月30日，港股上市公司包含在內。

資料來源：國信證券 前瞻產業研究院整理

我國近幾年教育培訓上市企業數量的快速增加，市場向頭部機構集中，這對于行業長期穩定發展具有重要意義。由于教育培訓行業企業多且小，大量中小型企業難以統計規模，但行業領軍企業大多已海外上市，通過分析上市公司總市值，一定程度上可以反映我國教育培訓行業市場規模的走向。國信證券數據顯示，2019-2020年我國教育培訓行業整體行情較好，海外上市公司總市值大幅增加。但2021年年初以來，教育培訓行業監管政策收緊，股票價格大幅下跌，板塊總市值持續萎縮，由2020年的8651億元驟降至4578億元。由此可見，2019-2020年為我國教育培訓行業發展的黃金期，市場規模大幅增加。2021年7月，國務院頒布《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，要求全面規范校外培訓行為，各地不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構，現有學科類培訓機構統一登記為非營利性機構，對原備案的線上學科類培訓機構，改為審批制；同時對培訓機構融資活動也加強了限制。在該政策的影響下，教育培訓行業將迎來新一輪洗牌階段，市場規模或將有所回落。

圖表：2010-2021年教育培訓海外上市公司總市值（單位：億元）

注：統計時間截至2021年6月30日，港股上市公司包含在內。

資料來源：國信證券 前瞻產業研究院整理

自“雙減政策”實施以來，國內的教育培訓行業發生了天翻地覆的變化，不少培訓機構直接倒閉關門。作為港股“在線教育第一股”的新東方在線，曾一度暴跌70%以上,市值幾乎蒸發一半。9月15日，港股公司新東方在線(01797.HK)的相關負責人證實了旗下的在線直播課品牌東方優播將關停K12階段學科類培訓業務一事，“目前，將依法依規做好學員退費和員工的妥善安置及補償。”與此同時，有北京校區老師表示，裁員從8月25日已開始進行，全國范圍內教師崗有三四千人，因業務徹底關閉，這些教師將全部被裁，并獲得N+1的補償金。在此背景下中國的教培市場又該何去何從？

探索：芬蘭基礎教育發展與教育培訓市場的良性發展模式分析

芬蘭的基礎教育評價在世界經濟合作與發展組織（OECD）歷屆國際學生學業測試項目中取得優異表現，而被公認為世界的佼佼者。芬蘭基礎教育的成功，除了正規學校教育的付出，也離不開其豐富多彩、蓬勃發展的課外教育的貢獻。其主要通過完善的法規保障、科學及人性化的教育培訓補充、復合型的人才評價體系等共同實現的。

芬蘭課外教育培訓的法律法規與政策要求

芬蘭中小學課外教育有專門的法律條文規定，芬蘭《基礎教育法》最早頒布于1998年，最近修訂是在2010年。并提出：“課外教育的目的在于為學校和家庭教育提供支持，促進學生情感與道德發展，增進兒童福祉與公平”、“課外活動應當為兒童提供多種多樣的有指導的、新鮮的活動，使他們在專業老師的看護下享受安全平靜的成長環境”。為落實《芬蘭基礎教育法》，芬蘭國家教育委員會于2011年出臺了專門的《基礎教育課外活動國家指導綱要2011》。根據該綱要，芬蘭國家教育與文化部鼓勵地方政府為中小學生組織和開展豐富多樣的校外或課外活動。按照要求，小學1～2年級的學生是課外教育的主要服務對象，地方政府必須保證為他們提供充足的課外教育資源。而針對更高年級或有特殊需要的學生，地方政府自主決定課外教育服務提供的范圍與程度。地方政府可以單獨或聯合組織課外活動，也可以支出一定費用向企業購買服務。地方政府按照國家層面的要求組織這些活動，將得到國家層面的專項補貼。但這些活動并沒有強制性的要求，學生家長可以自主決定符合條件的學生是否參加地方政府組織的課外活動，時間也由家長靈活選擇和安排。如果家長安排孩子參加有關活動，需要按月向活動提供者繳納一定標準的費用。

芬蘭課外教育培訓多元化育人目的與功能

芬蘭中小學課外教育承載著多元化的育人目的與功能，如將它作為家庭教育和學校教育的重要補充，通過豐富多彩的課外教育幫助學生更好的發現興趣特長，則有利于促進年幼和有著特殊需要的學生身心得到健康成長。另外，豐富多彩的課外教育還可以促進中小學生道德習慣的養成，增進不同文化背景學生群體的相互理解與包容，從而實現社會更加公平與公正等。

芬蘭課外教育培訓形成以政府為引導監管，市場為配合實施

對于制度，芬蘭國家層面為規范地方政府組織中小學課外教育活動，要求地方政府制定專門的課外活動組織方案，以確保課外活動組織的扎實性、穩定性與持續性。地方政府根據《基礎教育課外活動國家指導綱要》制定的課外活動具體實施方案，應包括如下五大方面內容：首先，課外活動的總體任務與目標；其次，課外活動的主要內容與實施原則；再次，課外活動的具體事項，具體包括活動地點與設施、活動時間、活動費用、活動信息傳達、活動申請與注冊要求、參與活動的學生規模及活動范圍、活動分組規則、活動組織人員安排與活動指導教師資格要求、活動指導教師犯罪記錄審查、活動指導教師職業傾向測評、活動中的交通安排、活動中的小餐籌備、活動安全事項與救援預案、人身保險事宜、活動資金預算等；又次，課外活動的監督與評估，包括地方政府對組織的課外活動進行自評的安排、地方政府參加其他機構對本地課外活動進行評估的安排、評估結果的發布事宜等等；最后，課外活動合作、協調與信息管理，包括與家庭合作事宜、與學校、班級、特殊教育教師合作事宜、學生信息保密制度、不同行政部門之間的合作事宜、活動提供者與組織者之間的合作事宜、與兒童福利部門的合作事宜、與相關企業或公益組織的合作事宜等。另外，課外活動的具體組織和管理部門由地方政府根據當地法律來確定。課外活動的具體組織和管理部門要承擔下列一些職責：做好課外活動的組織與協調；如從企業等私立機構購買課外活動服務，需要簽署購買合同并監督服務提供情況；監管相關資金收支情況；起草審議課外活動實施方案；做好課外活動參與學生的登記注冊；做好活動費用收取或減免工作等。

對于收費，地方政府可以單獨也可以聯合其他地方政府共同組織課外活動，活動提供者可以是政府部門或公益組織。地方政府也可以支出一定費用向企業購買相關服務，購買服務要事先簽好相關協議并監督服務提供情況。關于課外活動時間安排，按照《基礎教育課外活動國家指導綱要》政策要求，地方政府每學年為那些參與活動的學生提供的課外活動時間應在570～760小時，即周一到周五每天3～4小時。另外考慮到某些學生家庭收入過低等原因，費用也可以免費或減半。

對于內容，地方政府在設計課外活動內容時，還征求家長、學校、學生、健康部門等多方意見。課外活動內容應當豐富、多彩、有趣，融入地方特定背景和文化特色。游戲和戶外活動應成為課外活動的主要內容，這樣能夠充分調動學生參與的積極性和主動性，有利于學生在放松愉悅的氛圍中健康成長。根據2010年的一項調查統計，芬蘭4～8年級的中小學生是各種各樣博物館和藝術展覽的最經常的訪問者。他們通過參訪博物館，來促進歷史、藝術、自然科學和生物學科方面的學習。

芬蘭課外教育培訓的特點與保障

芬蘭中小學課外教育開展具備一些特點，同時也離不開一些要素和條件作為保障。如芬蘭課外教育注重立法與項目評價制度建設，有著較好的理念與寬松的學生評價制度支持，中小學生參加課外活動有較為充足的時間保障，課外教育與校內教育緊密結合有較好的自然環境保障，社會福利制度與政府購買服務為芬蘭課外教育開展提供了物質保障等。

芬蘭自上至下從三個層面為中小學課外教育開展提供了較為完善立體的法律法規與政策制度保障。一是從國家法律高度，在《基礎教育法》中明確了中小學課外教育與課內及校內教育的同等地位與重要性。二是從政府規章層面，芬蘭國家教育委員會2011年頒布的《基礎教育課外活動國家指導綱要》，明確而又具體地規定與要求了地方教育行政部門組織和提供中小學課外活動的責任義務和方式方法。三是各地市政當局要根據國家法律規章編制專門的中小學課外教育活動計劃與方案，為活動的最終落地提供更為具體的政策依據。

芬蘭的教育理念與教育評價具備系統性的考核體系，課外教育培訓的良性發展也是離不開評價制度的支撐。芬蘭除了參加PISA測試外，也參加過由IEA組織的TIMSS（國際數學和科學教育趨勢評測）和PIRLS（國際閱讀素養進展評價）等國際性教育測試。盡管芬蘭在西方國家中排名靠前，但在排名背后，有值得進一步關注的東西，根據2011年TIMSS的態度問卷調查，芬蘭學校對學生學業成績的關注度是最低的國家之一，而英、美、澳大利亞是關注度最高的國家。相較之下，芬蘭老師更為關心的是如何更好地開展教與學的問題，芬蘭老師表示只有13%的學生進行刻意的記憶練習，而中國臺北有51%的學生開展有關定理、公式、事實等刻意的記憶練習，日本有48%，韓國有46%，英國有24%，美國有23%，新加坡有21%，國際平均值為45%。

芬蘭學生因為在學校中的常規課堂學習時間少，自己能夠自由支配和閑暇時間就自然而然較多，從而為發展興趣特長提供了必要的時間保障。在芬蘭的教育觀念里，學習發生的場所并不局限于教室或學校中，諸如圖書館、博物館、工廠車間、田間地頭、植物園、動物園、展覽館等都可以成為學習發生的地方。學習場所是無邊界的，學習時間也不是固定的。從多種多樣、靈活多變的學習場所中，孩子們可以更好地尋找和發現他們喜歡的事物。芬蘭在PISA測試中取得的優異成績，也充分表明了靈活寬松的學習環境對學生發展和成長的重要性。至少，我們可以說，中小學生對世界的好奇心和興趣愛好的養成，和學習書本知識一樣重要，甚至比后者更重要。

芬蘭課外教育與校內教育緊密結合有較好的自然環境保障。芬蘭2004年頒布的《國家基礎教育課程標準》對學習環境的界定為：“學習環境包括學校建筑和設施設備，教學工具與材料，以及學校周邊的建筑及自然環境等。”不僅停留于概念界定，從實踐來看，芬蘭中小學的學習環境特別注重校內校外環境的有機融合，注重對自然環境的充分利用。

早在20世紀50～60年代，芬蘭就建立起教育免費和醫療免費的高福利社會制度。在這種制度下，芬蘭政府對于教育的財政投入很大，為基礎教育均衡發展和公平的受教育機會創造了最基礎、最根本的保障條件。正是基于這種高福利的社會制度，芬蘭國家和地方市政承擔了中小學課外教育的主要開支，家長需要承擔的只是很小一部分。芬蘭中小學生可以享受免費的醫療、餐飲、教材和學習資源，家庭住址距離學校較遠的學生還可以享受政府提供的交通補助。在這樣的制度保障下，即使貧困家庭的孩子，也可以享受到豐富優質的課外教育。

思考：找準國內基礎教育與課外教育培訓平衡點是變革的關鍵

對比芬蘭的基礎教育體系，從我國近期發布的“雙減”政策中，其實不難看出，國家正在積極推動基礎教育的生態升級，通過減輕學生作業負擔和壓減學科類校外培訓機構為切入口，通過不斷完善法規體制建設，找到國內基礎教育與課外教育培訓發展的平衡點，最終逐步實現我國青少年學生的德、智、體、美、勞全方面發展的目的。在機遇方向，現國內的教育培訓行業的發展將開始全面調整，未來在藝術培訓等素質教育、早/幼教和職業教育等領域將可能成為重要的增量市場。