逆全球化是當前世界經濟發展的一種新趨勢，在2009年美國總統奧巴馬上任之后便積極推行“制造業回歸”政策，但是，這一努力的成效至今相當有限。從中國內循環生態來看，“工業進城”“都市工業”等概念熱度的日益升溫，工業逆轉發展，提出重回主城區速度明顯加快，且不少大城市都在加速發展都市工業。那為何中國多數大城市紛紛提出“工業回歸”呢，是在為替代“房地產”尋求新增量還是貫徹國家戰略鞏固我國在全球工業影響力呢？

一、前車之鑒：探索東京的工業回歸的發展軌跡

東京是日本的重要的政治、經濟、文化、交通等眾多領域的樞紐中心，是亞洲第一大城市，也是日本最大的工業區，也是以鋼鐵、石油冶煉、石油化工、精密機械、商業服務為主的綜合性工業區。東京的城市發展過程帶有較強的東亞特色，在短短的40年時間里即經歷了極其快速的“城市化-郊區化-再城市化”的過程。如同當年阿倫·肯尼迪和特倫斯·迪爾在《公司文化》中充滿疑惑地指出“日本人之所以如此成功，主要原因之一就在于他們能夠在全國范圍內維持一種十分強烈而又凝聚的文化”一樣，這一過程從一開始就展示了與西方不同的特征。東京都市區功能演進與東京灣經濟帶發展過程大致可分為三個階段:20世紀60年代前京濱、京葉兩大工業區產業聚集和企業集中的初級工業化階段;20世紀60年代開始重化工業向外擴散階段；20世紀80年代之后京濱、京葉兩大工業區重視發展知識技術密集型產業和都市工業階段。

首先，作為后發型社會，日本的發展速度極快，這種發展得益于西方資本及技術的迅速涌入與東方勤勞主義的有效結合，同時在發展的整個過程中“國家”的主導性一直貫穿始終也是另一個主要原因。在發展過程中，國家主導投資及開發以外，對于區域發展而言，其主導意義主要是在快速發展過程中提供公共行政服務。1960年開始郊區的就業率開始超過中心區，隨著人口的郊區化過程就業人數也開始向郊區發展，到了1980年郊區的就業人數的絕對數已經超過了中心區。從職業分布來看呈現了先“藍領”后“白領”的態勢。隨著人口及產業向“一極”集中，中心區域的“過密化”問題開始顯現，首先制造業開始向郊區分散和轉移，藍領階層隨之轉入郊區。隨著大量人口的增加，郊區的消費需求變得十分旺盛，面向個人消費需求的商業機構開始興起，超市、商店等的銷售人員及店員職業迅速增加。在制造業及商業向郊區轉移的條件下，原來的“中心區管理-郊區生產銷售模式”由于脫離現場而出現了一系列問題，因此代表管理職能的白領功能及人群也隨即轉向郊區。

隨著東京中心的中低端工業的不斷外遷，東京的城市中心形成了以政治、金融、文化為新中心，20世紀80年代之后受多種因素影響，東京城市中心出現的“空心化”的跡象，而后東京再次提出產業結構優化升級，知識技術密集型產業和都市工業成為東京城市中心的重要增量補充。以京濱工業區為例，集聚了許多具有技術研發功能的大企業和研究所，主要有NEC、佳能、三琴電機、三紫重工、三菱化學、豐田研究所、索尼、東芝、富士通等，這些機構都具有較強的產業創新能力，從而使得京濱工業區具有很強的管理和科技研發能力。

可見，東京的再城市化過程中其實是高端科技產業的升級過程，但值得我們注意的是，東京在都市高度發展的背景并沒有一味的去工業化，而是強調中心城市功能賦能科技發展，形成具有極強生命的科技集群。

二、追本溯源：都市工業與產業革命的過程

我國改革開放階段，大量承接了來自全球發達國家和地區的產業轉移，其實，紐約、東京、巴黎等城市于上個世紀中期開始發展都市工業，實現了產業集聚和產業升級。國內的上海于20世紀末率先提出大力發展都市工業的戰略，逐步形成了較為系統的都市工業發展政策和體制，將上海打造成為國際時尚之都和設計之都。近年來，杭州、武漢、成都、重慶等新一線城市明確提出了“工業回城”的發展策略，結合城市中心區域特征，引導制造業“進園上樓”，發展綠色、集約、高端、高效的都市工業，推動產業升級迭代。

（一）都市工業的發展：四大階段

都市工業是工業化和城市化進程相互融合、相互促進產生的一種新型工業類型，生產方式具有輕型、微型、環保和低耗的特點，以產品設計、技術開發、加工制造、營銷管理和技術服務為主體，在城市中心區域生存和發展的現代工業。城市化進程主要經歷了四個階段，其中，在再城市化階段的表現是，中心城區人口開始回升，著重發展高科技產業和現代服務業，工業進入智慧時代，生產方式升級為智能化生產，都市工業的重要性日益顯現，正是我們諸多一線城市所經歷的階段。

（二）都市工業的特征：三大特征

二元結構特征。中心城區土地資源稀缺且客戶需求較高，企業要通過土地集約化和生產高技術、高附加值的產品來獲取競爭優勢；都市工業大多由城市原有產業升級轉型，故其兼有傳統產業勞動密集型特征和現代產業資本技術密集型特征。

集群生產特征。都市工業建筑與城市生態環境相統一，且有大量企業在中心城區集聚，獲取外部規模經濟和外部范圍經濟，形成相對集中的工業園區和工業樓宇。

零散分布特征。都市工業的組織形式以中小企業為主，行業集中度低，不存在壟斷性企業，沒有任何一家企業可以左右整個產業的發展。例如：服裝業、珠寶業、軟件業等都具有零散型特征。

（三）都市工業的功能：四大功能

一是都市工業產品能夠滿足城市居民日益增長的物質文化生活需要，促進居民生活質量的提高；二是能夠為城市提供新的就業崗位，吸納更多的下崗職工再就業，增加就業總量，緩減城市就業壓力；三是能夠提供滿足城市功能發展所需要的產品，對高新技術產業和支柱產業發揮補充作用，有利于形成更合理的工業結構體系；四是能夠更好地發揮中小企業的活躍因素，形成對國有企業和集體企業的有效補充，增強城市經濟活力和技術創新的動力，推動城市功能的進一步完善與發展。

（四）都市工業的類型：三大類型

高度依賴城市消費群體的產業。在城市化進程中，特色優勢產業和高端定制產業出現大量需求，這些產業高度依賴城市的消費群體，與城市居民生活、工作息息相關，離開城市產業將難以生存。

高附加值的技術密集型產業。城市中心城區高度發達的信息技術、信息資源、醫療資源等促進了高度依賴研發設計的高端產品的生產，其附加值和稅收貢獻較大，需要專業人才和城市配套的支持，在當前及今后相當長一段時期，將成為都市工業發展的主要導向性產業。

初創期中小企業集中的產業。創新型企業在創業之初，資金較少，對交流平臺和信息依賴極強，需要在中心城區有一個較好的孵化環境（或孵化樓宇），同時也需要小試、中試生產線及配套加工環節。這類企業具有集研發、生產、服務于一體的顯著特征，如微型電子、光導技術、生物工程、新型材料等，是城市現代化進程中培育自主創新力量的重要組成部分。

三、先行策略：我國大城市“工業回歸”的行動及舉措

（一）廣州海珠發展都市工業，探索扭轉中心城區經濟“脫實向虛”發展

在“工業回歸”大背景下，廣州海珠的經驗是探索發展都市工業：2022年7月，《廣州市海珠區促進都市工業高質量發展實施辦法》出臺，從做強制造業、穩定供應業、打造特色園區、支持創新項目落地四個方向發力，提振“招大引強”的產業信心。近期，廣州市海珠區印發《海珠區“十四五”產業發展規劃（2021—2025年）》，提出五大產業定位：數字經濟建設樣板區、總部經濟匯聚新高地、傳統產業轉型升級先行區、科技創新和新興產業策源地、產業創新發展示范區。還明確了六大發展舉措，其中，實施都市工業回歸計劃成為的本次行動的亮點，主要舉措為推進都市工業載體建設，大力發展總部型、技術型、特色型都市工業，構建以科技創新為引領，以智能制造、服務型制造發展模式創新為兩翼，推動傳統工業企業數字化升級、與服務業融合互動發展的都市工業發展體系。

為何海珠如此寸土寸金的地方還要大搞都市工業發展呢，前瞻認為產業經濟是一個生態，是具有空間距離效應的，合適的空間距離加之合理的產業生態才發揮產業最大的產業效益。廣州海珠發展都市工業的具體做法中，一是力促工業“登”上摩天大樓。海珠區是廣州市探路都市工業的實踐地，海珠區提出未來五年將力爭新增10個都市工業園區，出臺促進都市工業高質量發展實施辦法。二是數字產業鏈“上樓”，新興產業集聚釋放經濟效益。2021年末，海珠區稅收超億元商務樓宇達14棟，其中貢獻最突出的則是占樓宇產業達42%的數字經濟產業。上半年，海珠區工業投資增長25.2%，近兩年來增速首次高于全市水平。以會展、總部經濟、人工智能和數字經濟見長的琶洲，將加快產業互聯網和都市工業融合發展，積極探索“研發+制造”“總部+分部”“品牌+代工”三種都市工業發展模式，將都市工業打造成為試驗區戰略性支柱產業。三是提出繼續建好產業承載“新空間”，邁入工業4.0時代。海珠區通過“工業上樓、村園改造、舊廠提升”等方式，在空間載體挖潛上下足功夫，打造產業集聚發展、龍頭企業引領的都市工業特色園區。其中，位于琶洲試驗區南片區的珠江科創園內，塔吊林立、機器轟鳴，廣州市中心城區最大示范性都市工業園區正在加速開建。該園區聚焦引進研發型、總部型、技術型都市工業企業，打造智能制造都市工業產業集群，建成后預計園區年工業產值將超30億元。

（二）北京豐臺“倍增計劃”，探索北京中心城區“工業回歸”

北京豐臺的經驗是借助機遇窗口，建設產業集群，實施倍增計劃：豐臺區是首都“四個中心”功能的集中承載地區，北京城市總規賦予了豐臺科技創新的功能定位，在北京非首都功能疏解政策中，豐臺相應政策號召，疏解了大量的中低端制造業，且諸多存量制造企業/項目因產業空間受限等問題不斷搬遷外溢。2023年3月30日，在“遇見豐臺·眾匯京彩”豐臺區加快發展智能制造產業的實施意見發布活動上，發布了《豐臺區加快發展智能制造產業的實施意見》，提出構建智能制造產業體系、加強科技創新主體培育等，推進培育“優勢產品+示范工廠+創新集群”模式、培育引進“鏈主”型企業等18項重點工作任務。并在豐臺舉辦的“倍增追趕合作發展豐臺大會”上都市工業發展提出新的經濟發展目標及要求，前瞻認為豐臺在十四五期間用好稀缺的產業空間，重塑產業新增量發展將會成為豐臺蝶變發展的機遇窗口，助力豐臺成為北京乃至北方的“科創之極”。

其實，早在2021年8月北京發布《北京市“十四五”時期高精尖產業發展規劃》中，對于北京的戰略定位提出了新的設想，北京也正式提出“北京智造”的口號，這意味著北京已經決定全面回歸“制造業中心城市”地位，重新把“中高端制造業”作為城市經濟發展的核心。這不僅已經徹底改變了京津冀地區的總體發展格局，同時也必將重塑中國的南北經濟格局，影響極其深遠。《北京市“十四五”時期高精尖產業發展規劃》中指出：產業發展能級實現新躍升。培育形成新一代信息技術(含軟件和信息服務業)、科技服務業兩個萬億級產業集群以及智能裝備、醫藥健康、節能環保、人工智能四個千億級產業集群。且2025年的主要目標為：以高精尖產業為代表的實體經濟根基更加穩固，基本形成以智能制造、產業互聯網、醫藥健康等為新支柱的現代產業體系，將集成電路、智能網聯汽車、區塊鏈、創新藥等打造成為“北京智造”“北京服務”的新名片，產業關鍵核心技術取得重大突破，國產化配套比重進一步提高，生產效率達到國際先進水平，綠色發展更加顯著，京津冀產業協同發展和國際產能合作邁向更高層次。2035年遠景目標：在全國率先實現新型工業化、信息化，基本實現產業治理體系和治理能力現代化，具有首都特點的高精尖產業體系更加成熟，產業綜合競爭力位居世界前列，保持與首都經濟社會發展階段相適應的先進制造能力，廣泛形成智能、綠色生產方式，產業自主創新能力顯著提升，京津冀產業協同發展新格局全面形成。

從產業基礎來看，2022年，豐臺區高精尖產業規上企業693家，較上年新增101家，同比增長17.1%，實現收入1933.3億元；初步形成以軌道交通、航天航空兩大具有全國影響力的產業集群，以及智能裝備、醫藥健康、新材料等新興產業集群，軟件與信息服務業加速發展。數字經濟產業規模持續擴大，2022年全區374家規上數字經濟核心企業實現營收1117.7億元，同比增長6.5%。優質企業加速聚集，2022年全區新設立注冊資本5000萬元以上企業401家，注冊資本達1239億元，同比上升42%；新增規上企業480家，創歷史新高。豐臺區人民政府副區長趙巖林說，“豐臺區具備加快發展智能制造的基礎條件。”豐臺區以建設北京城市南部地區高速發展的新引擎、“四個中心”功能的集中承載地區為目標，堅持高端化、智能化、綠色化方向，加快轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，智能制造已形成良好基礎。

前瞻認為，在當前首都減量集約發展的背景下，豐臺積蓄了大量位置優越的產業空間資源，是未來五年城六區唯一一個還有大規模產業空間的區域。豐臺需要重點把握優勢產業平臺打造，一是用好麗澤金融商務區、中關村豐臺園等現有平臺的提質升級，打造北京的新科技中心和金融中心；二是用好南中軸首都商務新區的“風水寶地”，對比硅谷總部建設，大力招引全球的產業（區域）總部，成為北京最大的科技總部CBD；三是探索永定河以西的生態科技空間，探索新工業平臺建設，善用“工業上樓”、“科創綜合體”等模式，把園博數字經濟產業園等園區打造成為承接北京科技轉化的高能級大平臺。從豐臺區相關行動計劃中可見，豐臺擬將在“十四五”期間逐步釋放高達2300萬平米高端產業空間，可以充分滿足智能制造企業快速發展的空間拓展需求。

（三）深圳“5年一億方”工業載體，邁向“再工業”時代

深圳的經驗是“5年一億方”的工業載體發展，推動“工業上樓”發展：根據《2022年國民經濟和社會發展統計公報》的數據，2022年中國全年全部工業增加值401644億元，比上年增長3.40%。其中，31個省份有24個工業增加值實現了增長，在已公布的“萬億之城”中，僅九城公布了其工業增加值（全口徑），依次為深圳（11357.09億元）、上海（10794.54億元）、重慶（8275.99億元）、寧波（6681.7億元）、泉州（6182.83億元）、天津（5402.74億元）、杭州（4922億元）、青島（3966.45億元），也就意味著，深圳超過上海首次躍居全國城市第一，成為“最強”工業城市。

2022年11月深圳舉辦了關于“工業上樓”廠房空間建設的簽約儀式，并得到的社會高度關注，這意味著深圳已經把“工業上樓”上升到了市級戰略來予以大力推進。在這場活動上，深圳宣布，為進一步加快工業區升級擴能和支持實體經濟高質量發展，將按照每年建設不少于2000萬平米、連續實施5年的進度，向企業提供“工業上樓”高品質、低成本、定制化產業空間，讓制造業空間得到更好保障，讓城市發展保持優勢、贏得未來。“5年以億方”的工業載體目標也更加堅定了深圳的“再工業”化道路。

其實，深圳在2008年就積極推動“騰籠換鳥”戰略，大力淘汰低端產業，著力推動產業升級發展。同年，深圳出臺《關于加快總部經濟發展的若干意見》，將產業發展方向定位為高端化，并對在深圳設立地區總部或研發中心的企業進行巨額獎勵。在此背景下，不少企業紛紛將工廠等制造環節遷出了深圳。與此同時，深圳開始興建大量寫字樓，大力發展所謂總部經濟形態。數據顯示，2008-2016年間，有多達4萬家企業遷出了深圳，其中不乏一些世界500強企業。深圳過快“去工業化”帶來的教訓是深刻的，一是所謂的騰籠換鳥本質上是政府主導的產業升級，這種人為的“揠苗助長”對企業和城市的發展適得其反，所帶來的后果就是制造業空心化。深圳大力發展的“總部經濟”，不僅導致了寫字樓空置率居高不下，還催生了大量的空殼公司和虛假總部，騙取稅收優惠政策。

在《深圳市優質產業空間供給試點改革方案》文件中可以看出，深圳的思路是“要抓緊建設一批低成本、高品質、符合現代企業需求的優質產業空間，通過試點改革探索產業用地與產業空間供給的新機制，為深圳優質成長型企業、上市及擬上市公司等提供穩定健康的經營發展空間。”對于深圳的“工業上樓”的態度是：按照“低成本開發+高質量建設+準成本提供”優質產業空間供給模式，通過“總成本+微利”方式，面向符合條件的企業進行分割銷售，實現優質產業空間供給與優質成長型企業需求的精準匹配。其中，微利按照總成本的8%來確定——基準售價=（地價+建安+財務費+管理費）×1.08。深圳自己也把這種模式稱為“直供”（比如深圳光明區就制定了《光明區優質產業空間直供暫行辦法》，主要依托的是區屬國有企業來操盤），相當于我政府自己開發，廠家直供，沒有中間商賺差價，直接分割給需要的中小企業。

四、思考探索：“工業回歸”或將成為諸多城市產業升級新動能

從國內的各城市“工業回歸”的實踐路徑來看，其推動“都市工業”發展均有不同的特點及打法，前瞻認為在共性上有以下三大方向：一是空間集聚層面，主要通過優化傳統園區的載體，在都市中心有限的空間范圍內探索更多的產業空間。在實踐案例中，如深圳、東莞主要是通過建設高標準的“工業上樓”，強調大膽創新用地模式，如探索復合用地發展，以立體空間為思路，提高容積率及層高等。二是產業方向層面，主要以科技含量高、附加值高、能耗較低的都市工業及先進制造業為主。比如，南京發展都市工業，可以用更高科技含量、更高附加值、更低能耗的新產業，增強城市經濟活力和創新能力。且高科技產業對產業空間要求較低，可以使用復合空間發展產業。三是從目標定位上，主要以現代產業體系構建，夯實區域核心競爭力作為重點目標。如位于金牛高新技術產業園西區的成都市金牛現代都市工業港1號項目，該項目涉及電子信息、醫藥健康、智能設備等產業，力爭三年打造特色優勢突出、產業集聚效應明顯、總收入達千億規模的金牛現代都市工業體系，構建人、城、產一體的“現代都市工業示范園區”，旨在強化樹立“產業立區”理念，以增強產業的市場控制力為核心，加快構建以總部經濟和新經濟為方向，以現代都市工業、現代商業商貿、現代科創服務為主體的都市型現代產業體系，提升金牛區產業核心競爭力。

都市工業作為都市發展的一個重要展現，也是城市發展到一定程度所面臨的共性選擇，通過國內外經驗發現，國際上的大都市在進入再都市化階段，通過發展都市工業，帶動先進制造業、高端服務業的回歸和品質人群的再聚集，有效避免了中心城區產業“空心化”，推動了城市功能完善和能級提升。前瞻認為，當前我國大力數字經濟，無疑給都市工業注入了更大的力量，在“數字+科技”的融合加持下，都市工業將成為我國城市發展新一輪產業革命的未來。