現階段，我國的城市發(fā)展受到土地供應制約的效應逐漸顯現，傳統土地開發(fā)模式弊端逐漸顯現，土地開發(fā)模式變革的需求逐漸顯現。在我國最早感受到土地資源約束的深圳、東莞等地相繼進行了土地1.5級開發(fā)的模式探索和創(chuàng)新實踐。

一、 何為1.5級開發(fā)?

關于1.5級開發(fā)，東莞市于2018年印發(fā)《東莞市土地1.5級開發(fā)操作指引》，是國內第一個發(fā)布土地1.5級開發(fā)政府文件的城市。東莞市將1.5級開發(fā)定義為：“為盤活政府預控的儲備土地，加快戰(zhàn)略地區(qū)的土地預熱，解決遠景規(guī)劃與近期開發(fā)訴求的矛盾，政府將基礎設施完備、土地出讓較慢、潛在價值較高的地塊，短期租賃給承租人進行過渡性開發(fā)利用，待片區(qū)預熱、地價提升后，政府按約定收回土地，并按遠景規(guī)劃實施。”

其實，早在2014年，深圳前海管理局就提出了梯級土地開發(fā)模式，其中深圳“梯級土地開發(fā)”五級中的第三級與東莞1.5級開發(fā)的定義類似，即“根據基礎設施建設情況和土地開發(fā)時序，選擇基礎設施完備、土地出讓較慢、土地價值空間高的地塊，采用建設可移動、可生長的建筑和設施，開展品牌及影響力活動，在建設過程中展現前海未來形象，挖掘土地價值，形成滾動開發(fā)”。

二、 1.5級開發(fā)的優(yōu)勢

中國的土地開發(fā)常常分為一級開發(fā)和二級開發(fā)，前者是指政府主導的征地、農轉用、拆遷和市政道路等基建行為，后者則是指土地使用者直接對土地進行開發(fā)建設的行為。介乎兩者之間的1.5級開發(fā)，一方面滿足入園企業(yè)的短期入駐辦公需求，另一方面也可以作為這片新區(qū)的形象展示窗口，具有靈活性、過渡性、模塊化、市場性等優(yōu)勢。

1. 靈活性優(yōu)勢

由于是過渡性開發(fā)，1.5級項目的建設往往采用模塊化建筑，不僅實現了較短的建設周期，節(jié)約了時間成本，而且踐行了低碳環(huán)保的綠色建筑理念，有利于綠色城市構建。

總體上，土地1.5級開發(fā)明顯比傳統的土地開發(fā)模式更具有靈活性。在出讓、管理、開發(fā)、建設等多個方面都能體現，例如差別化土地出讓制度適應不同開發(fā)主體需求，監(jiān)督管理與市場接軌，投入收益依靠政企之間的個案磋商，建設可生長的模塊化建筑實現滾動式開發(fā)建設等。

2. 過渡性優(yōu)勢

土地1.5級開發(fā)的過渡性主要分為兩個層面：

一是用地權屬的過渡，政府將土地轉讓或租借給開發(fā)主體都是具有相對時間限制的，一般為10年左右的區(qū)間，到期后將土地權屬歸還政府。

二是城市功能的過渡，1.5級開發(fā)的功能導向與該區(qū)域長期發(fā)展目標存在直接的關聯。待片區(qū)開發(fā)條件成熟時，將拆除1.5級園區(qū)，按遠景規(guī)劃出讓土地。所以說，1.5級開發(fā)既能保持長遠規(guī)劃穩(wěn)定，又能適應近期發(fā)展需要。

3. 模塊化優(yōu)勢

土地1.5級開發(fā)的建筑形式普遍采用模塊化建筑，實現園區(qū)建設的模塊化靈活組合。該建筑形式實現了建筑的快速安裝、可拆卸移動、綠色環(huán)保。1.5級園區(qū)開發(fā)只建造地上建筑，禁止建設地下建筑，建筑基礎采用裝配式混凝土基礎，拆除后可實現土地快速恢復，減少后續(xù)土地二級開發(fā)的投資建設成本。

1.5級項目采用模塊化建筑，不僅實現了較短的建設周期，節(jié)約了時間和經濟成本，而且踐行了低碳環(huán)保的綠色建筑理念，有利于綠色城市構建。

4. 經濟性優(yōu)勢

土地1.5級開發(fā)的市場性體現在政府土地收入與企業(yè)發(fā)展投入的置換，在區(qū)域缺乏動能或是市場環(huán)境較弱的時期，單一依靠政府投入會導致大量負債壓力，企業(yè)主體又缺乏主管能動性。

1.5級開發(fā)相當于把以前的“排隊式”開發(fā)升級為“齒輪式”開發(fā)，縮短了建設時長、提前展示區(qū)域形象，迅速預熱地塊、迅速聚集人氣、拉動區(qū)域土地升值。土地預熱后，對于后來接手的開發(fā)商而言，節(jié)約了土地、建安、人力、招商等成本。

1.5級開發(fā)通過土地短期低價借出為市場讓利，既不損失土地價值權益、又符合市場規(guī)律，是一種典型的市場化的政企合作模式，有助于區(qū)域開發(fā)健康、可持續(xù)地進行。

三、 1.5級開發(fā)的案例

1. 深圳萬科前海企業(yè)公館

深圳前海深港合作區(qū)成立之初，相當一部分土地已經出讓，土地資源極為珍貴，同時區(qū)域開發(fā)處于起步階段，發(fā)展重心、意圖都相對模糊，土地資源精準配置成為前海必解之題。2011年12月，深圳市前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)管理局全資成立深圳市前海開發(fā)投資控股有限公司，負責前海合作區(qū)內土地一級開發(fā)、基礎設施建設和重大項目投資等，是前海開發(fā)建設主體單位和規(guī)劃落地執(zhí)行單位。在起步階段，公司面臨資金不足、人員短缺等方面的問題，但作為國家級戰(zhàn)略新區(qū)又必須迅速亮出招牌，出形象、聚人氣、見效益。

為了尋求破局，深圳市前海開發(fā)投資控股有限公司通過招標找到萬科來合作萬科前海企業(yè)公館項目，創(chuàng)新出了全國首例1.5級開發(fā)項目。萬科前海企業(yè)公館的供地開發(fā)運營模式為：

第一階段：該地塊以協議方式將土地租賃給前海管理局下屬平臺公司——深圳市前海開發(fā)投資控股有限公司，土地租期為八年，規(guī)劃用途為臨時商業(yè)辦公用地，地上建筑物為模塊化臨時建筑，便于后期回收。土地租賃期間免收租金，十年到期后續(xù)期需要繳納租金。租賃期間不得改變用途和轉租，因生產需要，可以依法出租土地上的臨時建筑。

第二階段：深圳市前海開發(fā)投資控股有限公司通過公開招標，以BOT的形式與深圳萬科合作，成立項目公司深圳市萬科前海公館建設管理有限公司。BOT協議有效期為八年，由萬科負責項目融資、建設、運營，享有收益權。萬科以零租金獲得土地進行開發(fā)建設，但開發(fā)利用受到規(guī)范，約定園區(qū)投資強度1.5萬元/平，總投資約8億元;不得轉讓項目股權;所有公館只租不售、租約最短時限3年;8年期滿后無償移交政府等。

萬科前海企業(yè)公館項目建成后，很快就顯示出1.5級開發(fā)的優(yōu)勢。前海企業(yè)公館項目從中標到開園只用了475天，而前海自貿區(qū)的大部分物業(yè)很多都要等到3年以后才能交付使用，大量入駐自貿區(qū)的企業(yè)，尤其是來自香港和海外的金融企業(yè)急于尋找辦公地點。所以前海企業(yè)公館項目很快實現100%滿租，入駐的企業(yè)群星云集，包括亞洲保理、渣打銀行、匯豐銀行、前海證券、農業(yè)銀行、工商銀行、平安銀行、華銀基金、中國移動、中國電信、中集、碧桂園、葛洲壩、首創(chuàng)等，最高峰時園區(qū)的租金水平同深圳福田CBD甲級辦公物業(yè)的租金水平不相上下。

萬科前海企業(yè)公館是前海首個落成的商業(yè)辦公項目，自然成為前海的第一扇窗口。靈活、個性、輔以園林景觀的企業(yè)公館建筑群以新穎、現代化的形象，成為前海的形象展示窗口。具有金融創(chuàng)新、深港合作特性和強大品牌示范效應的代表性標桿企業(yè)齊聚前海企業(yè)公館，凝聚起前海的產業(yè)生態(tài)圈。

2. 東莞鳒魚洲舊工業(yè)區(qū)活化項目

東莞作為制造業(yè)重鎮(zhèn)，產業(yè)轉型升級一直面臨著空間資源緊缺的巨大挑戰(zhàn)。東莞面積2465平方公里，土地開發(fā)強度已超過45%，接近深圳，并遠超國際公認的30%的臨界點。東莞過去依靠要素驅動和增量空間拉動經濟發(fā)展的傳統模式已難以為繼。同時，東莞經濟發(fā)展效益上仍存在不小的提升空間。在此背景下，東莞市首例實施1.5級開發(fā)的項目——鳒魚洲舊工業(yè)區(qū)活化項目千呼萬喚始出來。

2019年3月，東莞實業(yè)投資控股集團有限公司全資子公司東莞市莞城建筑工程有限公司，以底價12500萬元競拍取得東莞市莞城區(qū)鳒魚洲地塊15年租賃權，地塊面積約9.5萬平方米。

交易結構示意圖

鳒魚洲地塊規(guī)劃分成3個部分，包括特色旅游區(qū)、濱江體育公園和雙創(chuàng)辦公區(qū)。項目開發(fā)方對三個特色功能區(qū)進行臨時性用地的開發(fā)建設，對舊工業(yè)區(qū)歷史建筑進行活化再利用，項目的總投資額約4.24億元。

鳒魚洲舊工業(yè)區(qū)活化項目在對歷史遺存進行保護的同時，引入文創(chuàng)、科創(chuàng)、展覽、文旅等新的產業(yè)要素或文化資源，力爭打造成全國工業(yè)遺存改造的標桿項目、粵港澳大灣區(qū)“國際制造中心”的展示窗口、東莞歷史文化保護的示范單位、東莞城市升級改造的先行標兵、東莞重要旅游集散地。

3. 長沙高鐵新城

在長沙城市的發(fā)展規(guī)劃中，長沙高鐵新城是城市窗口門戶，是發(fā)展開放型經濟的重要節(jié)點。長沙高鐵新城立足于中國中部現代化綜合交通大樞紐、湖南省“3+5”城市群中心、長沙市最主要的城市副中心。建好建優(yōu)高鐵新城，構建長沙的形象展示窗口，推動新型城鎮(zhèn)化建設，對帶動全市、全省乃至中部區(qū)域經濟社會發(fā)展具有深遠意義。長沙高鐵新城的建設目標是建立一個土地集約開發(fā)、資源節(jié)約利用、產業(yè)集聚發(fā)展、區(qū)域功能凸顯、經濟輻射力強、未來成長度高、生活優(yōu)美宜居的城市區(qū)域中心，打造成集‘商貿、科技、生態(tài)’于一體的現代城市CBD。

由于承擔了重大的歷史使命，長沙高鐵新城的建設同樣采取了1.5級開發(fā)的試點。該試點項目占地35畝，總建筑面積19740平方米，建造三棟辦公樓及其配套設施，辦公樓全部采用模塊化建筑。項目園區(qū)建設采用了“海綿城市”環(huán)保節(jié)能理念，充分利用原有地形地貌，組織雨水收集、回收利用。園區(qū)內建立起光伏發(fā)電系統，為日常辦公、生活、路燈照明等方面提供用電。同時，項目采用再生能源技術，結合蓄能系統，建設新型能源站，在園區(qū)內采取集中供冷供熱，最大限度實現能源節(jié)約與環(huán)境保護。

長沙高鐵新城1.5級試點項目定位為高鐵新城的孵化基地，既是高鐵新城的投資建設基地，也是未來高鐵新城建設的縮影。該項目采用海綿城市、綠色建筑等最新環(huán)保節(jié)能理念，迅速構建起長沙的城市未來形象展示窗口，為整個新城的規(guī)劃開發(fā)積累了實踐經驗，同時達到了片區(qū)預熱，土地板塊階梯式穩(wěn)步發(fā)展的效果。

4. 海口江東新區(qū)1.5級企業(yè)港

海口市江東新區(qū)1.5級企業(yè)港項目(一期)是海南省首個土地1.5級開發(fā)模式項目，承擔著貫徹落實新發(fā)展理念，打造海口江東新區(qū)辦公旗艦成為“自貿新標桿、開放新高地”的重任。

江東新區(qū)1.5級企業(yè)港項目的背景是區(qū)域性辦公場所的供不應求。截至2020年10月底，海口江東新區(qū)內企業(yè)數達6302家，前10月內新增2692家。但江東新區(qū)內僅開維生態(tài)城、羅牛山產業(yè)園內有少量辦公載體，江東新區(qū)起步區(qū)及其周邊辦公樓宇正處在前期規(guī)劃和施工階段，預計3年后才能大量面向市場供應，辦公載體供需矛盾突出。為解決辦公載體供需矛盾，江東新區(qū)參考深圳前海“萬科企業(yè)公館”開發(fā)經驗，通過土地1.5級開發(fā)模式，建設江東新區(qū)企業(yè)港。

江東新區(qū)企業(yè)港項目(一期)在建設中采用“模塊化鋼結構+集成模塊結構”建造技術，僅用70天就實現了總建筑面積2.3萬平方米的建筑主體建成，進入室內裝修等收尾階段，完成了90天極限工期內快速亮相海南自貿港的要求，成為海口市首批綠色樣板建筑。

江東新區(qū)企業(yè)港項目在規(guī)劃上綜合考慮了未來江東新區(qū)入駐企業(yè)、高端產業(yè)人才的辦公需求，科學規(guī)劃餐飲、文化、娛樂、購物等多種業(yè)態(tài)，采用“步行街+低密度院落式辦公+多個休閑廣場”的規(guī)劃模式，購物、餐飲、娛樂等配套設施一應俱全，打造江東新區(qū)乃至海南低密度花園式辦公園區(qū)標桿。該項目可容納企業(yè)量約100家至150家(含共享辦公)，隨著辦公建筑陸續(xù)投入使用，將逐步緩解江東新區(qū)企業(yè)辦公場地緊張狀況。將繼續(xù)發(fā)揮土地1.5級開發(fā)模式“低成本、聚人氣、見效快、效率高”的優(yōu)勢，快速形成產業(yè)集聚、資源密集、人才聚集的產業(yè)園區(qū)。待片區(qū)預熱、地價提升后，海口市政府將按約定收回土地，并按遠景規(guī)劃實施。

四、 總結

從深圳、東莞、長沙、海口四個城市的土地1.5級開發(fā)案例出發(fā)，可以發(fā)現各地的土地1.5級開發(fā)做法雖然均采用了土地短期租賃的方式，但是發(fā)展思路略有不同，總體可以概括為深圳和東莞兩種模式。

深圳前海由于是重新規(guī)劃、成片開發(fā)的產業(yè)片區(qū)，1.5級開發(fā)被嵌入了梯級開發(fā)概念，在前期還有依托智慧城市和智慧招商來展示形象、提升人氣的0級開發(fā)，以及為了改善環(huán)境、修復生態(tài)開展的0.5級開發(fā)，1.5級開發(fā)是針對整個片區(qū)的快速見成效、快速聚集人氣以滿足后續(xù)開發(fā)需求的關鍵抓手。長沙、海口的1.5級開發(fā)延續(xù)了深圳前海的模式，立足于打造樣板，形成示范，聚集人氣，完成區(qū)域發(fā)展預熱。

東莞的土地1.5級開發(fā)操作指引中重點提出了針對TOD軌道站點周邊的地塊開展土地1.5級開發(fā)，是希望通過重點片區(qū)重點地塊的過渡性開發(fā)，來進一步提高這些潛在高價值區(qū)域的產業(yè)活力和人氣，因此明確了由國有企業(yè)和平臺公司來實施。

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