現階段，我國的城市發展受到土地供應制約的效應逐漸顯現，傳統土地開發模式弊端逐漸顯現，土地開發模式變革的需求逐漸顯現。在我國最早感受到土地資源約束的深圳、東莞等地相繼進行了土地1.5級開發的模式探索和創新實踐。

一、 何為1.5級開發?

關于1.5級開發，東莞市于2018年印發《東莞市土地1.5級開發操作指引》，是國內第一個發布土地1.5級開發政府文件的城市。東莞市將1.5級開發定義為：“為盤活政府預控的儲備土地，加快戰略地區的土地預熱，解決遠景規劃與近期開發訴求的矛盾，政府將基礎設施完備、土地出讓較慢、潛在價值較高的地塊，短期租賃給承租人進行過渡性開發利用，待片區預熱、地價提升后，政府按約定收回土地，并按遠景規劃實施。”

其實，早在2014年，深圳前海管理局就提出了梯級土地開發模式，其中深圳“梯級土地開發”五級中的第三級與東莞1.5級開發的定義類似，即“根據基礎設施建設情況和土地開發時序，選擇基礎設施完備、土地出讓較慢、土地價值空間高的地塊，采用建設可移動、可生長的建筑和設施，開展品牌及影響力活動，在建設過程中展現前海未來形象，挖掘土地價值，形成滾動開發”。

二、 1.5級開發的優勢

中國的土地開發常常分為一級開發和二級開發，前者是指政府主導的征地、農轉用、拆遷和市政道路等基建行為，后者則是指土地使用者直接對土地進行開發建設的行為。介乎兩者之間的1.5級開發，一方面滿足入園企業的短期入駐辦公需求，另一方面也可以作為這片新區的形象展示窗口，具有靈活性、過渡性、模塊化、市場性等優勢。

1. 靈活性優勢

由于是過渡性開發，1.5級項目的建設往往采用模塊化建筑，不僅實現了較短的建設周期，節約了時間成本，而且踐行了低碳環保的綠色建筑理念，有利于綠色城市構建。

總體上，土地1.5級開發明顯比傳統的土地開發模式更具有靈活性。在出讓、管理、開發、建設等多個方面都能體現，例如差別化土地出讓制度適應不同開發主體需求，監督管理與市場接軌，投入收益依靠政企之間的個案磋商，建設可生長的模塊化建筑實現滾動式開發建設等。

2. 過渡性優勢

土地1.5級開發的過渡性主要分為兩個層面：

一是用地權屬的過渡，政府將土地轉讓或租借給開發主體都是具有相對時間限制的，一般為10年左右的區間，到期后將土地權屬歸還政府。

二是城市功能的過渡，1.5級開發的功能導向與該區域長期發展目標存在直接的關聯。待片區開發條件成熟時，將拆除1.5級園區，按遠景規劃出讓土地。所以說，1.5級開發既能保持長遠規劃穩定，又能適應近期發展需要。

3. 模塊化優勢

土地1.5級開發的建筑形式普遍采用模塊化建筑，實現園區建設的模塊化靈活組合。該建筑形式實現了建筑的快速安裝、可拆卸移動、綠色環保。1.5級園區開發只建造地上建筑，禁止建設地下建筑，建筑基礎采用裝配式混凝土基礎，拆除后可實現土地快速恢復，減少后續土地二級開發的投資建設成本。

1.5級項目采用模塊化建筑，不僅實現了較短的建設周期，節約了時間和經濟成本，而且踐行了低碳環保的綠色建筑理念，有利于綠色城市構建。

4. 經濟性優勢

土地1.5級開發的市場性體現在政府土地收入與企業發展投入的置換，在區域缺乏動能或是市場環境較弱的時期，單一依靠政府投入會導致大量負債壓力，企業主體又缺乏主管能動性。

1.5級開發相當于把以前的“排隊式”開發升級為“齒輪式”開發，縮短了建設時長、提前展示區域形象，迅速預熱地塊、迅速聚集人氣、拉動區域土地升值。土地預熱后，對于后來接手的開發商而言，節約了土地、建安、人力、招商等成本。

1.5級開發通過土地短期低價借出為市場讓利，既不損失土地價值權益、又符合市場規律，是一種典型的市場化的政企合作模式，有助于區域開發健康、可持續地進行。

三、 1.5級開發的案例

1. 深圳萬科前海企業公館

深圳前海深港合作區成立之初，相當一部分土地已經出讓，土地資源極為珍貴，同時區域開發處于起步階段，發展重心、意圖都相對模糊，土地資源精準配置成為前海必解之題。2011年12月，深圳市前海深港現代服務業合作區管理局全資成立深圳市前海開發投資控股有限公司，負責前海合作區內土地一級開發、基礎設施建設和重大項目投資等，是前海開發建設主體單位和規劃落地執行單位。在起步階段，公司面臨資金不足、人員短缺等方面的問題，但作為國家級戰略新區又必須迅速亮出招牌，出形象、聚人氣、見效益。

為了尋求破局，深圳市前海開發投資控股有限公司通過招標找到萬科來合作萬科前海企業公館項目，創新出了全國首例1.5級開發項目。萬科前海企業公館的供地開發運營模式為：

第一階段：該地塊以協議方式將土地租賃給前海管理局下屬平臺公司——深圳市前海開發投資控股有限公司，土地租期為八年，規劃用途為臨時商業辦公用地，地上建筑物為模塊化臨時建筑，便于后期回收。土地租賃期間免收租金，十年到期后續期需要繳納租金。租賃期間不得改變用途和轉租，因生產需要，可以依法出租土地上的臨時建筑。

第二階段：深圳市前海開發投資控股有限公司通過公開招標，以BOT的形式與深圳萬科合作，成立項目公司深圳市萬科前海公館建設管理有限公司。BOT協議有效期為八年，由萬科負責項目融資、建設、運營，享有收益權。萬科以零租金獲得土地進行開發建設，但開發利用受到規范，約定園區投資強度1.5萬元/平，總投資約8億元;不得轉讓項目股權;所有公館只租不售、租約最短時限3年;8年期滿后無償移交政府等。

萬科前海企業公館項目建成后，很快就顯示出1.5級開發的優勢。前海企業公館項目從中標到開園只用了475天，而前海自貿區的大部分物業很多都要等到3年以后才能交付使用，大量入駐自貿區的企業，尤其是來自香港和海外的金融企業急于尋找辦公地點。所以前海企業公館項目很快實現100%滿租，入駐的企業群星云集，包括亞洲保理、渣打銀行、匯豐銀行、前海證券、農業銀行、工商銀行、平安銀行、華銀基金、中國移動、中國電信、中集、碧桂園、葛洲壩、首創等，最高峰時園區的租金水平同深圳福田CBD甲級辦公物業的租金水平不相上下。

萬科前海企業公館是前海首個落成的商業辦公項目，自然成為前海的第一扇窗口。靈活、個性、輔以園林景觀的企業公館建筑群以新穎、現代化的形象，成為前海的形象展示窗口。具有金融創新、深港合作特性和強大品牌示范效應的代表性標桿企業齊聚前海企業公館，凝聚起前海的產業生態圈。

2. 東莞鳒魚洲舊工業區活化項目

東莞作為制造業重鎮，產業轉型升級一直面臨著空間資源緊缺的巨大挑戰。東莞面積2465平方公里，土地開發強度已超過45%，接近深圳，并遠超國際公認的30%的臨界點。東莞過去依靠要素驅動和增量空間拉動經濟發展的傳統模式已難以為繼。同時，東莞經濟發展效益上仍存在不小的提升空間。在此背景下，東莞市首例實施1.5級開發的項目——鳒魚洲舊工業區活化項目千呼萬喚始出來。

2019年3月，東莞實業投資控股集團有限公司全資子公司東莞市莞城建筑工程有限公司，以底價12500萬元競拍取得東莞市莞城區鳒魚洲地塊15年租賃權，地塊面積約9.5萬平方米。

交易結構示意圖

鳒魚洲地塊規劃分成3個部分，包括特色旅游區、濱江體育公園和雙創辦公區。項目開發方對三個特色功能區進行臨時性用地的開發建設，對舊工業區歷史建筑進行活化再利用，項目的總投資額約4.24億元。

鳒魚洲舊工業區活化項目在對歷史遺存進行保護的同時，引入文創、科創、展覽、文旅等新的產業要素或文化資源，力爭打造成全國工業遺存改造的標桿項目、粵港澳大灣區“國際制造中心”的展示窗口、東莞歷史文化保護的示范單位、東莞城市升級改造的先行標兵、東莞重要旅游集散地。

3. 長沙高鐵新城

在長沙城市的發展規劃中，長沙高鐵新城是城市窗口門戶，是發展開放型經濟的重要節點。長沙高鐵新城立足于中國中部現代化綜合交通大樞紐、湖南省“3+5”城市群中心、長沙市最主要的城市副中心。建好建優高鐵新城，構建長沙的形象展示窗口，推動新型城鎮化建設，對帶動全市、全省乃至中部區域經濟社會發展具有深遠意義。長沙高鐵新城的建設目標是建立一個土地集約開發、資源節約利用、產業集聚發展、區域功能凸顯、經濟輻射力強、未來成長度高、生活優美宜居的城市區域中心，打造成集‘商貿、科技、生態’于一體的現代城市CBD。

由于承擔了重大的歷史使命，長沙高鐵新城的建設同樣采取了1.5級開發的試點。該試點項目占地35畝，總建筑面積19740平方米，建造三棟辦公樓及其配套設施，辦公樓全部采用模塊化建筑。項目園區建設采用了“海綿城市”環保節能理念，充分利用原有地形地貌，組織雨水收集、回收利用。園區內建立起光伏發電系統，為日常辦公、生活、路燈照明等方面提供用電。同時，項目采用再生能源技術，結合蓄能系統，建設新型能源站，在園區內采取集中供冷供熱，最大限度實現能源節約與環境保護。

長沙高鐵新城1.5級試點項目定位為高鐵新城的孵化基地，既是高鐵新城的投資建設基地，也是未來高鐵新城建設的縮影。該項目采用海綿城市、綠色建筑等最新環保節能理念，迅速構建起長沙的城市未來形象展示窗口，為整個新城的規劃開發積累了實踐經驗，同時達到了片區預熱，土地板塊階梯式穩步發展的效果。

4. 海口江東新區1.5級企業港

海口市江東新區1.5級企業港項目(一期)是海南省首個土地1.5級開發模式項目，承擔著貫徹落實新發展理念，打造海口江東新區辦公旗艦成為“自貿新標桿、開放新高地”的重任。

江東新區1.5級企業港項目的背景是區域性辦公場所的供不應求。截至2020年10月底，海口江東新區內企業數達6302家，前10月內新增2692家。但江東新區內僅開維生態城、羅牛山產業園內有少量辦公載體，江東新區起步區及其周邊辦公樓宇正處在前期規劃和施工階段，預計3年后才能大量面向市場供應，辦公載體供需矛盾突出。為解決辦公載體供需矛盾，江東新區參考深圳前海“萬科企業公館”開發經驗，通過土地1.5級開發模式，建設江東新區企業港。

江東新區企業港項目(一期)在建設中采用“模塊化鋼結構+集成模塊結構”建造技術，僅用70天就實現了總建筑面積2.3萬平方米的建筑主體建成，進入室內裝修等收尾階段，完成了90天極限工期內快速亮相海南自貿港的要求，成為海口市首批綠色樣板建筑。

江東新區企業港項目在規劃上綜合考慮了未來江東新區入駐企業、高端產業人才的辦公需求，科學規劃餐飲、文化、娛樂、購物等多種業態，采用“步行街+低密度院落式辦公+多個休閑廣場”的規劃模式，購物、餐飲、娛樂等配套設施一應俱全，打造江東新區乃至海南低密度花園式辦公園區標桿。該項目可容納企業量約100家至150家(含共享辦公)，隨著辦公建筑陸續投入使用，將逐步緩解江東新區企業辦公場地緊張狀況。將繼續發揮土地1.5級開發模式“低成本、聚人氣、見效快、效率高”的優勢，快速形成產業集聚、資源密集、人才聚集的產業園區。待片區預熱、地價提升后，海口市政府將按約定收回土地，并按遠景規劃實施。

四、 總結

從深圳、東莞、長沙、海口四個城市的土地1.5級開發案例出發，可以發現各地的土地1.5級開發做法雖然均采用了土地短期租賃的方式，但是發展思路略有不同，總體可以概括為深圳和東莞兩種模式。

深圳前海由于是重新規劃、成片開發的產業片區，1.5級開發被嵌入了梯級開發概念，在前期還有依托智慧城市和智慧招商來展示形象、提升人氣的0級開發，以及為了改善環境、修復生態開展的0.5級開發，1.5級開發是針對整個片區的快速見成效、快速聚集人氣以滿足后續開發需求的關鍵抓手。長沙、海口的1.5級開發延續了深圳前海的模式，立足于打造樣板，形成示范，聚集人氣，完成區域發展預熱。

東莞的土地1.5級開發操作指引中重點提出了針對TOD軌道站點周邊的地塊開展土地1.5級開發，是希望通過重點片區重點地塊的過渡性開發，來進一步提高這些潛在高價值區域的產業活力和人氣，因此明確了由國有企業和平臺公司來實施。

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