現階段，很多地方政府手中的土地資源極其有限，怎樣找尋一種行之有效的模式，打擊企業“圍而不建”，合理促進土地集約化利用，已是各地政府的共識。

浙江省率先提出“先租后讓”的理念，經過近年來的實踐，對地方政府因地制宜、約束土地功能、提高土地集約化利用做出了重要貢獻，值得各地參考借鑒。

一、   傳統土地出讓模式的困境

前些年，一些地方政府為了招商或留住本地企業，利用各種優惠政策吸引企業落地。簽訂合作協議時，又對單位面積土地投入、產出強度等土地集約利用的硬指標缺乏考核；對未達準入指標時的懲罰措施及退出機制也規定甚少。一些企業買地后不立即經營，而是等待土地升值再進行開發。

這種情況暴露出傳統土地出讓模式的弊端：

(一) 供應年限過高

大多數土地出讓采用法定最高年限（即50 年），導致土地出讓周期過長。部分企業因經營不善造成土地閑置，形成較長時間的土地資源浪費。

(二) 項目合作協議不完善

在簽訂項目落地合作協議時，對企業的責任及義務、準入指標未達要求時的懲罰措施以及退出機制規定甚少。造成舊項目不退出，新項目難進來的困局，招商引資缺乏彈性。

(三) 準入標準篩選功能失效

從傳統的土地出讓模式效果來看，即便項目準入標準再科學合理，也只能針對擬招引項目的預測數值、可行性研究報告進行衡量，根本無法用實踐說話。甚至，一些企業為了拿到土地搞“數字造假”，在“紙面上”提高投入產出強度、投資規模等，使得準入標準形同虛設。

(四) 投機囤地現象頻出

企業“投機囤地，圍而不建”占用土地指標，擾亂土地供應秩序，影響政府土地規劃落地。使得有限的土地資源無法精準地服務實體經濟，進而損害了地區經濟發展。

二、   工業用地“先租后讓”模式

為了破解傳統土地出讓模式的困境，進一步強化土地要素保障，2016 年，浙江在全國率先推廣工業用地“先租后讓”模式。“先租后讓”的實質是讓企業先租賃土地，等進入穩定期后，再決定是否購買土地，從而減少因盲目購地所導致的土地浪費。

參考全國已實施的省、市政策文件，工業用地“先租后讓”是指在供應工業用地時約定一定條件，由工業用地中標人或競得人先行以租賃方式開發、利用、經營土地，租賃期滿并達到約定條件后，按程序辦理出讓手續，將租賃土地轉為出讓土地的供應方式。以先租后讓方式供應的土地，承租方在合同約定的租賃期內可以建造工業廠房、必要的辦公用房等；如租賃期滿未達到約定條件，則政府收回土地。

三、    “先租后讓”模式的案例

(一) 浙江溫嶺經驗

溫嶺市結合“標準地”管理模式創新，探索推行工業用地“先租后讓”模式。該供地模式通過明確工業用地單位土地投入、產出、節能、環保等約束性指標，優選新增工業用地項目，保障了項目按期建設投產，推動了產業轉型升級。溫嶺的“先租后讓”模式被浙江省經濟體制改革工作小組確定為典型經驗，在全省進行推廣。

溫嶺市“先租后讓”模式的具體做法是：先將國有建設用地使用權租賃給土地使用者，由土地使用者與國土部門簽訂租賃合同，再與鎮(街道)、管委會簽訂投資開發協議，租賃期滿并經驗收合格后，申請辦理協議出讓手續。工業用地出讓的最高年限不超過 50 年，租賃期間內土地使用者不得擅自改變用途、不得轉租和轉讓，租賃期滿未達到合同約定的產業類型、投資強度、投入產出等標準的，一年內可申請延期一次，超過一年仍未達標的，市政府將無償收回土地使用權。

目前溫嶺市已有多宗工業用地采取“先租后讓”的方式實現掛牌出讓和簽約。通過“先租后讓”這種精準供地模式，進一步破除了土地要素供給瓶頸制約，大幅降低企業用低成本，有效改善營商環境，為留住優質企業助推民營經濟高質量發展騰出了更大空間。

(二) 深圳龍崗案例

為了提升土地資源使用效率和產業空間集約化，2018年深圳市龍崗區政府與深圳市規劃國土委簽訂委區合作框架協議，旨在對規劃國土工作“深水區”“攻堅區”進行一系列的改革創新，為全市改革樹立典范。

2018年12月，寶龍科技城“先租后讓”試點地塊及坪地低碳城“聯合競買”地塊兩宗地成功掛牌出讓。其中，“先租后讓”地用地面積7394平方米，深圳市永聯科技股份公司以3270萬元競得。“聯合競買”地塊用地面積17648平方米，由深圳市裕富照明有限公司與深圳市光祥科技股份有限公司以底價聯合競得。

“委區合作”改革實踐開展以來，龍崗區利用資源優勢，服務重點項目，在土地和空間上“多做文章”,探索存量用地盤活新機制。同時，選取寶龍科技城片區試點項目，探索“重點項目遴選、先租后讓、租讓結合”的新型土地供應方式，鼓勵空間創新，實現產城融合。

這是率先在“一線城市”探索試行“先租后讓、租讓結合”的產業用地供給新模式，同時建立產業、規劃國土、市場監管、稅務等多部門的“全方位、全周期”聯合監管機制以及用地退出機制，真正實現產業用地的供地精準化、用地集約化、監管責任化以及產業優質化。

(三) 上海奉賢案例

上海奉賢利用“先租后讓”模式化解歷史遺留問題。2020年7月，上海市首宗以“先租后讓”模式供應的工業用地在奉賢區簽約。

此次“先租后讓”的地塊位于上海市化學工業區奉賢分區，土地面積22畝，承租人為上海優創化學品有限公司。該公司與原市化工區奉賢分區管委會簽訂了土地使用協議，于2005年開始建設廠房，由于土地指標受限，當時未辦理土地審批手續，變成了歷史遺留工業用地，給企業的發展帶來了不利因素。

當地政府急企業之所急，積極探索解決途徑，最終通過“先租后讓”方式供地，既有效降低了企業用地成本，又能在土地租賃期間實現存量產業用地的有效利用，為解決類似的工業用地歷史遺留問題提供了借鑒案例。

四、    “先租后讓”模式的優勢

(一) 有助于地方政府精準招商

“先租后讓”模式提高了政府在土地出讓過程中的主動權，該模式通過設定一定的租賃年限，讓項目以實際經營業績證明其符合準入標準，落實了項目準入制度，篩選和留存了優質項目，提高政府了招商的精準度。

(二) 有助于落實土地節約集約利用

節約集約用地、提高土地使用效益是國家層面提出并著力推廣的未來發展目標。實行“先租后讓、彈性使用年限出讓” 通過在租讓環節設置項目前置條件，進一步完善工業用地市場化配置制度，有效破解了低質低效項目過多的問題，促進了土地節約集約利用。

(三) 有助于優質企業發展

從企業的角度看，“先租后讓”將傳統的工業用地出讓分成前期租賃和后期出讓兩個階段，“先租”對應的租金遠小于直接出讓時所需支付的土地價款，減少了企業前期用地成本支出，減輕了企業運行資金壓力。如果企業經營不善，還可以提前終止租期，實現及時止損。

“先租后讓”模式能夠減輕用地成本對成長型企業的束縛，確保真正做實業的企業能夠拿到土地，促進優質企業留駐本土發展，激勵企業增強自身實力。

(四) 有助于實體經濟發展

“先租后讓” 模式在激勵實體企業做好經營的同時，破解了部分企業“投機囤地”的問題，幫助政府實現產業精準招商；提高了資源配置效率，實現了土地供應市場良性循環；提高土地流轉效率，增加長期財政收入；增強了工業項目的有效投入，實現了地區實體經濟高質量發展。

五、   應用“先租后讓”模式的建議

(一) 把握政策方向，堅持政府主導

工業用地的出讓開發，直接關系企業經營成本、間接關系產業整體規劃、長遠關系區域經濟格局，必須充分發揮政府統籌經濟社會發展大局的作用，做到綜合研判、統籌謀劃、科學施策。結合地方發展實際，因地制宜建立健全工業用地“先租后讓”方案及配套政策體系，保障“先租后讓”模式有序推開。

(二) 尊重市場規律，激發企業活力

在擬出讓地塊區域進行科學規劃，建立“先租后讓”地塊儲備庫和“先租后讓”企業候選庫“兩個庫”。打通政策宣傳和信息溝通渠道，引導相關企業充分了解“先租后讓”模式的優勢和參與方式。

(三) 秉持契約精神，強化進出考評

工業用地“先租后讓”的實質是政府放棄短期收益、企業作出承諾、雙方實現互利共贏。必須按照公平公正、優勝劣汰原則嚴格履行有關約定。不斷完善租讓地塊的績效評估體系，重點加強對受讓企業在固定資產投資強度、畝均產出、畝均稅收、單位能耗等關鍵指標的動態監管，倒逼企業加大投資力度、改善項目運營。對于未達標企業進行督促整改，整改不達標的按照約定清退。