養老PPP模式存在諸多挑戰

作為一項新興事物，盡管市場已經摸索出了一些養老PPP項目的經驗，但養老PPP也面臨著諸多的問題，養老產業與PPP模式之間融合的難點還有很多，比如質量參差不齊、模式混亂、投資風險大等，這些需要在實踐中尋找出解決之道。

首先，目前的養老PPP項目布局嚴重不平衡，不足以解決多地養老服務設施短缺的問題。截至2017年8月，山東、貴州、河南三省的養老PPP項目數名列三甲，前五名省市占據項目總數的50%以上，但仍然有6個省/市/自治區甚至還沒有一個養老PPP項目，分別是天津、上海、廣東、海南、重慶、西藏。

圖表1：養老PPP項目布局嚴重不平衡

資料來源：前瞻產業研究院整理

其次，養老PPP運作模式與回報機制單一化和同質化現象也愈發嚴重。目前，有超過90%的養老PPP項目采用的是BOT或BOO模式，這兩種模式對于社會資本前期的資金投入要求都很高，需要社會資本高昂的前期投入以及大量的政府補貼。而在回報機制中，使用者付費的占比高達79%，可行性缺口補助與政府付費項目僅占18%。

圖表2：養老PPP運作模式和回報機制過于單一

資料來源：前瞻產業研究院整理

第三，養老PPP本身存在著諸多不確定性。與基礎設施項目相比，養老項目具有形態多樣、強調服務、市場發起、收費機制復雜、價格彈性大等特點。比如，養老設施的形態就要更加多樣化。目前的養老方式包括居家養老、社區養老和機構養老，僅社區養老機構就包括日間照料中心、托老所、老年活動站等，機構養老又包括老人院、老人福利院、老人醫院等，形態非常多樣化。多樣化的直接后果就是養老項目很難找到對口的PPP模式，并形成一套比較固定和成熟的模式。

第四，養老項目主要提供的是軟性服務，不像污水處理、軌道交通等項目可以用硬性指標來衡量項目優劣。而且，目前現行的一些養老規范標準也更偏重于硬件設施，軟件服務標準相對比較滯后，很難依據這些規范制定出一套行之有效的指標來衡量養老服務的質量，所以監管起來難度較大。

第五，養老PPP項目中最容易引起爭議和討論的收費機制。有別于基礎設施項目的統一定價和調價，養老項目由于服務類型和服務等級不同，服務收費差異通常比較大，收費方式更是五花八門。而從實際情況來看，不同的收費標準和收費方式將會影響到投資回報率、投資回收周期等指標，從而影響投資人的投資意愿。這就在無形中加大了政府與社會資本合作的難度。

養老PPP模式的出路在哪？

無論如何，養老服務的發展離不開PPP，政府和社會資本都應該做好自己在其中的角色，通過各方參與，形成利益共同體，推動我國養老服務業的進一步發展，使民眾在享受養老服務時有更多優質選擇。根據前瞻產業研究院《2018-2023年中國養老產業發展前景與投資戰略規劃分析報告》匯總，地方在開展養老PPP項目之前，政府和社會資本需注意以下幾點：

（1）設計合適的衡量指標，有效監控

養老項目的實施以軟性服務為主，缺乏有效的衡量指標，監管難度更大。養老項目提供的主要是軟性服務，應根據老人的健康狀況，分為不同的服務項目和服務等級，并制定相應的服務標準。但目前的現狀是，養老標準規范偏重于硬件設施，軟件服務標準相對滯后，很難依據這些規范制定出一套行之有效的指標來衡量養老服務的質量，監管起來難度較大，對實施PPP模式造成一定障礙。

（2）根據項目產生與收費機制不同來設計

首先，對養老項目來說，相當部分都是在城市發展、舊城改造等過程中自然產生的需求，政府在這方面缺少相應的規劃，而項目通常是也由社會投資人根據市場需求發起，政府主要采取后置審批與行業監管的管理方式，難以像對基礎設施項目那樣對于養老項目的情況有一個完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進養老項目PPP方面比較謹慎。

其次，養老項目收費機制比較復雜，價格彈性更大。在同一個養老機構中，由于服務類型和服務等級不同，服務收費差異通常較大，同時又可以采取不同的收費方式。不同的收費標準和收費方式將會影響投資回報率、投資回收周期等指標，從而影響投資人的投資意愿。因此，在養老項目設計初期就需要考慮不同的收費標準和收費方式所帶來的影響，這無形中就加大了政府在與社會資本合作時項目條件設計的難度。"

（3）設計切實可行的合作模式

養老項目可以由政府發起，也可以由市場發起，對后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補貼就可以了；而前者，需要政府的投入，如何針對這類項目設計出切實可行的合作模式是需要重點研究的問題。

我們可以借鑒國際發達國家的經驗，BOT加上O&M方式可能更適合養老PPP模式，這里面有三個主體，政府、企業、民眾，他們在PPP運營方式中可能會更加有利。通過采用“建設-維護-移交+委托運營”的模式，政府先與投資方簽訂協議，投資方負責項目的建設和設備的置辦、維護，政府則通過租賃的方式獲得養老設施的使用權，并向投資方支付相關費用。政府并不親手經營項目，而是再通過租賃將養老設施交給運營單位，并根據入住情況給予一定財政補貼。

這種大PPP模式實由兩個小PPP模式組成的。設施建設是一個PPP項目，養老服務是另一個PPP項目，政府部門起到的是中間人的作用：政府先與社會投資人簽訂投資和維護更新協議，投資方負責項目的建設和設備的置辦、維護，政府以租賃方式獲得養老設施的使用權，以租賃費支付投資人建設、維護成本及回報。

同時，政府自身并不參與項目經營，而是再通過租賃經營或委托運營的方式將該養老設施租賃給運營單位使用，視情況以降低租金方式或按養老院實際入住人數給予補貼，使運營者在提供高性價比服務的同時也能獲得合理的收益。這種模式的主要優點是專業運作，解決了養老服務所需的儀器儀表的專業維護問題，同時能夠在較長時間內平滑政府投入的現金流。

從養老PPP項目經驗來看，許多地方更傾向于把項目各方集合起來，組建SPV機構（特別目的公司），SPV將會全程負責項目的投融資、設計、建設、運營管理，直至期滿移交為止。

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